警惕撂荒地复耕后返荒推进耕地有效利用

王建强又投入到了复耕的忙碌中。身兼华东某村驻村第一书记的他，最近接到了乡镇下达的任务——今年需复耕30亩土地。“得抓紧做村民思想工作，真不容易。”王建强道出了他的难处。

让复耕工作让他头疼的，主要是村民的参与意愿不高。这些年需要复耕的土地，常常陷入“返荒”的怪圈，难以给村庄持续带来经济价值。

从2023年开始，连续四年将撂荒地复耕写入中央一号文件，足见其重要性。但王建强所在村的情况并非个例。中国科学院地理科学与资源研究所，联合西南大学地理科学学院的课题组，多年来持续关注我国的撂荒地复耕问题。今年5月发布的《警惕撂荒地复耕后返荒推进耕地有效利用》一文，点明了当前复耕面临的困境——“整治易、种植难，投入大、产出低，短期行、长期难”，并警示财政资金存在低效损耗的风险。

身为课题组成员的西南大学地理科学学院教授王亚辉，在《中国新闻周刊》的采访中阐述：“算经济账划不来，这是撂荒的根源，也是复耕难持续的关键。今后治理，要变单向复耕为着眼农户收益。对那些自然条件差的地方，政府需遵循自然规律，搞分类施策。”

2024年10月24日，海南琼海市嘉积镇的收割机，在昔日的撂荒农田里收割山兰稻。图/视觉中国

“足够养活1.23亿人口”

谈起复耕工作，南方某省自然资源系统的张华回忆说：“以前也有，但2020年起才大规模兴起。”

2020年，受疫情影响，全球13个国家出台农产品出口限制政策，其中就包括大米禁令。王亚辉指出，虽然我国主粮基本能满足需求，但大豆等作物仍依赖进口。因此，守住粮食安全底线依然重要。

我国严守18亿亩耕地红线。尽管耕地保护体系已较完善，但耕地边际化和撂荒现象却日益明显。中国科学院地理科学与资源研究所研究员李秀彬在接受《中国新闻周刊》采访时表示，城镇化、工业化导致农村劳动力流失，多地耕地撂荒程度加剧，促使这一问题进入高层重视视野。

丘陵、山区的撂荒问题最为突出。“地形零散、交通不便，导致山区耕作机械化水平低、交通和人工成本高、经济收益差，因此最先撂荒。相比之下，平原地区耕地集中连片，适宜机械作业，有一定规模效应，撂荒现象相对不明显。”中国科学院地理科学与资源研究所副研究员辛良杰向《中国新闻周刊》介绍。

研究显示，2014至2015年，我国山区78.30%的村庄出现耕地撂荒，山区耕地撂荒率达14.32%；2020年全国梯田撂荒率达9.79%。空间分布上，撂荒率呈“南高北低”格局，大致沿着“粮食主销区—产销平衡区—粮食主产区”依次递减。

课题组测算出，2020年因撂荒造成的粮食产能损失约4923万吨。折合成每人每年400公斤的粮食消费量，可供1.23亿人口食用。

2021年1月，农业农村部印发《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》，要求各级农业农村部门认识遏制耕地撂荒的重要性和紧迫性，推动将统筹利用撂荒地情况纳入考核指标，层层压实责任。2023年，“加大撂荒耕地利用力度”被写入中央一号文件。

各地顺势推进撂荒地复耕。李秀彬记得，前些年课题组到华南某乡镇调研时，镇政府只剩副镇长留守，几乎所有乡镇干部都自包地块，下乡复耕去了。

这些年复耕工作虽取得一定成效。2024年自然资源部在《国务院关于耕地保护工作情况的报告》中提到，“落实习近平总书记关于主产区、主销区、产销平衡区要饭碗一起端、责任一起扛的重要指示要求，督促南方省份稳妥有序恢复一部分过去流失的优质耕地，减轻北方省份的水资源和生态压力，遏制‘北粮南运’势头加剧”。从布局变化看，持续多年的耕地“南减北增”开始转为“南北双增”。

多位受访者表示，撂荒及复耕后再次撂荒，症结在于“经济账”。图/中新

让土地“看上去种了庄稼”

自2023年担任驻村第一书记，王建强每年的复耕任务都一样。乡镇在卫片图斑上划定宜复耕地块，由村干部了解情况，与农户商谈复耕意愿和需求。这些年村委虽投资建设过一些农业项目，但“最后都放弃了”，再次撂荒。

2024年下半年起，课题组对东南、西南、西北和长江中下游地区的部分山区进行实地调研，覆盖8省20多区县、近100个村庄。调研中也证实了部分地块存在返荒现象。

二次撂荒，首当其冲的是复耕成本。复耕分复垦和种植两个阶段。“复垦是第一步，需清除灌林杂草，翻耕整地，修复水利和机耕路，然后才能种植。重新种植需进行土壤改良、培肥以及农机人工及后续管护。”王亚辉解释。

辛良杰提到，南方山区耕地撂荒两三年后，灌木、小树便长了起来，这些地方的复耕成本非常高。

西北某省村干部耿洁坦言，其村子不到20亩的撂荒地多为盐碱地和“沟边边”的零散地，“种啥啥不成，撂荒是实在没办法的”。若要复耕，需拉土覆盖改良，投入资金很大。

今年，耿洁所在县有个蓄水池项目，施工方需挖土外运。于是，有撂荒地的村便盯上这些土，用以改良盐碱地。土运到后，还得用装机推平，“一小时得花好几百元”。她估算，复耕一亩需4000元成本。而王亚辉等人的调研显示，当前各地复耕补贴普遍低于1000元/亩。

调研还发现，有些撂荒地面临“水保地难、路通机难”的局面。“农民不会心甘情愿撂荒土地，而是会主动探索其他经营方式，增加收益，只是这个过程要跟劳动力价格不断上涨的过程竞赛。有的山区耕地地块小、有坡度，道路运输不便，难以机械化耕作，只能承担高劳动力成本。”李秀彬说。

王建强所在村的情况正是如此。“撂荒后，耕地的水源没人清理，水渠没人维护。复耕补贴不覆盖这些修理维护，即使把地恢复了，村民得自费买抽水机或引水过来，增加了耕作成本，没人愿意种。”

即便新建水渠，张华说，平坦地区价格为每米300至600元，丘陵山区会增加15%至30%。清淤和局部补裂缝等修复成本也因实际情况从几十元到几百元不等，成本都不低。

课题组发现，一般每亩复耕成本超2000元，非平地、非规模化整治成本将大幅增加。超90%的村干部反映当前补贴不足以覆盖成本，村集体只能降低复耕质量或负债复耕。

复耕遵循“自上而下”模式：自然资源部门下遥感监测任务图斑，农业农村部门负责具体部署，乡镇层面分解指标，村集体负责核实并实施。张华说，若整改未成，地方政府可能被通报失职。而且，2024年起，耕地考核与粮食安全考核合二为一，地方政府责任权重进一步加大。

在“图斑即命令”的要求下，复耕任务最终压在了基层。王建强说，每年的复耕都有时限要求，验收标准是“不仅要播种，还得一垄垄长出苗来”。调研组发现，仅有五分之一的村庄能够如期完成复耕指标，一些基层单位不得不搞形式主义。

武汉大学社会学院博士生陈显林曾在2024年去华南丘陵地区调研撂荒地，他发现，有的村干部为完成复耕任务，让土地表层“看上去种植了庄稼”，只能“撒油菜籽”。在他所调研的镇上，这种情况普遍存在，有村书记直言，“不知道你种的什么，只要不撂荒就行”。

这种方式复耕出来的耕地，往往再次撂荒。走在村里，王建强常听到老村民说：“那个地方开出来没人种，又荒在那里，浪费了多少钱。”

“经济账”

采访过程中，“经济收益”是高频词。“要是村民能挣到钱，他们肯定会愿意种。”多位受访者表示，撂荒及复耕后再次返荒的关键在于“经济账”。

王亚辉在调研中发现，因种植效益偏低，部分农民的内生动力不足。以种植玉米为例，亩产值仅1000元，农户普遍亏损。即便种水稻，在有政府补贴的情况下，一些农户还是会亏损。“打工一个月能挣三四千元，但种地的话，一年最多挣两三万元。”王建强说。

“真正能带动一个地区农业经济的，通常是一些中长期产业。”但王建强观察到，村民更希望“马上看到钱”，对于需要持续性投入的产业，大家的支持意愿较低。农产品的价格波动和市场变化，让很多农户对需要长期耕作的产业心里没底。

有段时间，王建强想为村里引入薏米种植大户，带动村民种植薏米，卖给大户赚差价，但在动员村民时遇到阻力：“谁知道到时候他（大户）还要不要薏米，不要了我们去哪里卖？”

有时王建强与其他驻村书记会聊起，“对于产业来讲，单靠村一级的力量是不够的，关键还是在乡镇和区县一级，他们做一些大的产业规划，引进企业和资源，我们做辅助，推动落地。”

王亚辉也表示，实现复耕是个系统工程，不能仅靠国家政策实现，还需要当地政府的主观努力和智慧。“即便有适宜当地种植的高附加值作物，如果一味扩大生产，也会导致‘谷贱伤农’，农户收入不稳定，最终返荒。所以当地不仅要探索出发展什么，还要知道如何可持续发展。比如我们去云南调研时发现，地方政府找到了咖啡豆种植的路子，并且予以了适当的管控，规定最大种植面积，最后帮助农户对接上海公司收购，这样它的价格就能保得住，生产也比较稳定。这个过程需要不断尝试。”

除了经济因素，自然条件也需要考量。经过两轮调研，课题组指出，复耕需建立在对宜耕性评价的基础上，即结合坡度、土层厚度、水源条件、连片度及耕作半径等要素，对撂荒地进行“宜耕性分级”。

王亚辉发现，容易出现二次撂荒的地块，有不少是坡度大、岩石裸露、无水源且无道路通达的“死角地”，而这些地本身“对粮食产能的贡献并不大，若强制复耕，会对农户造成负担”。

“对于坡度过大、土层过薄、极度破碎且无法归并、生态脆弱区的地块，应明确列入‘不宜复耕’清单。”李秀彬认为，应允许其自然恢复，不纳入对地方政府的耕地保有量考核扣分项。

这时候就需要对不同地块进行宜耕性评价。一方面是自然和地理条件是否适合种植，另一方面是进行经营成本评估。“农业耕作条件特别差的耕地或频陷返荒的耕地，应有序恢复成生态用地。”王亚辉说。

去年，中国科学院地理科学与资源研究所研究员谈明洪参与了和巴基斯坦开展的国际项目，研究撂荒地的植被恢复和固碳潜力。他对《中国新闻周刊》指出，一些难以复耕的撂荒地转向自然植被恢复后，可以增加地上生物量和土壤碳储量，减少水土流失，并为野生生物提供栖息地。

“撂荒多年的情况下，一个地块可能已经成为草地、灌木、林地组成的自然生态系统。如果在不易耕种的地块上强行复耕，可能会造成水土流失，打药还会影响土壤中的有机质和微生物。”谈明洪说。

2021年，农业农村部印发的《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》也指出，要坚持分类指导，有序推进撂荒地利用，开展所辖区域耕地撂荒基本情况调查，逐村逐户摸清底数，建立信息台账。

辛良杰说摸清底数主要有两种手段，一是采用遥感技术，二是开展大规模实地调研。但这两个手段都有先天性不足：遥感影像受限于精度和技术标准问题，实地调研获得的信息准确度和全域代表性存在不确定性，再加上撂荒地面积变化是一个动态的过程，因此准确摸清撂荒地现状，是一项非常困难的工作。

在谈明洪看来，分类治理需要政策支持，如把撂荒地治理纳入国土空间规划、生态保护红线、耕地保护和生态修复规划之间的协同框架，明确哪些地块必须复耕，哪些地块可以生态恢复，避免地方在粮食安全考核和生态修复目标之间左右为难。

“撂荒地复耕应进行更加综合的管理，除了自然资源和农业农村部门，生态环境部门也应该介入。宜耕性评价和分类治理工作一定要做在前面，避免国家花了很多钱，最后这块地还在继续撂荒。”李秀彬说。

（文中王建强、耿洁、张华为化名）

发于2026.7.27总第1245期《中国新闻周刊》杂志